영리와 비영리...

中國新土改未獲共識艱難起步

장쉰(江迅)

亞洲週刊22卷 42期, 2008년 10월 26일

중국에서는 지금 막 시작된 ‘농민에게 권리를 돌려주기’위한 토지제도개혁이 장애에 부딪혔다. 방금 폐막된 중국공산당 17기 3중전회의에서 아직 공감대를 얻지 못하였으며, 희의공보(會議公報)에는 ‘토지거래’에 대하여 일언반구도 언급하지 않았다. 일부 학자들은 ‘토지거래’가 결코 농촌개혁의 특효약은 아니라고 하고, 지방의 기득권층은 이를 인정하지 않으며, 중공의 전통 ‘좌파’는 더욱 맹렬히 비판하고, 중앙고위층은 아직은 시기상조라고 인식하고 있다. 설사 중국의 토지개혁이 그 속도가 더디고 여러 가지 어려움이 산재해 있지만 ‘농민의 권익을 확실하게 보장해야 한다.’는 것은 사회의 공통된 인식이다.

토지는 만물의 근원이고, 국가의 명맥이 달린 바이며, 민생이 의지하고, 농민들을 입혀주고 먹여주는 부모이다. 중국의 개혁은 농촌에서 시작되었다. 개혁개방 초기에 중국공산당은 농민의 토지도급경영이 30년 동안 변하지 않을 것이라고 선포하였다. 30년이 지나 토지도급경영의 만료기한이 곧 도래하는 현 시점에서 개혁의 동력은 쇠퇴하고 있다. 이 개혁의 바퀴를 계속 전진시키기 위해서는 새로운 동력이 필요하다. 중국은 농업대국이다. 이 부분을 앞으로 어떻게 처리하느냐는 8억 농민의 관심일 뿐만 아니라 전체 사회발전의 방향과도 관계된다. 소강(小康) 사회의 길로 매진하고 있는 중국에서 토지는 금세기에도 여전히 중요한 이슈이다. 농업, 농촌, 농민(삼농(三農))문제의 핵심적 돌파점은 바로 토지문제이다. 항산(恒產)이 없는 사람은 항심(恒心)이 없다. “삼농이 안정되면, 천하가 안정된다.” ‘농민에게 권리를 돌려주자’라는 제목의 토지제도개혁의 대막이 현재 어렵사리 서서히 열리고 있다. 그러나 한 걸음을 나아가면 바로 반걸음을 물러나게 된다.

‘삼농’문제의 관건은 부담을 덜어주는 데 있는 것이 아니라 권리를 부여하는 데 있다. 어떠한 개혁이라도 그 실질은 모두 권리의 재분배이다. 상응하는 권리를 부여하여만 생산력을 제고할 수 있다. 농촌개혁의 진전은 반드시 농민들이 자원하여 거기에 참여하도록 하여야 한다. 그리하여 도시와 농촌의 이분법적 제도의 벽을 허물고 농민에게 토지에 대한 평등권, 이주의 자유, 호적에 대한 평등권, 평등한 취업, 사회보장, 기초자치, 성과를 평등하게 향유할 권리 등을 부여해야 한다. 한마디로 말하면, 해결해야 할 문제는 농민이 ‘국민 대우’ 혹은 ‘공민(公民) 대우’를 누릴 수 있도록 하는 것이다.

4일 간의 중국공산당 17기 전국대표대회 제3차 중앙위원회 전체회의(중공17기3중전회의)가 10월 12일 베이징에서 막을 내렸다. 이번 회의의 중요 의제는 새로운 환경 하에서 농촌의 개혁과 발전을 추진하는 문제에 대한 연구였다. 회의에서는 ｢농촌의 개혁과 발전의 추진과 관련된 몇몇 중대 문제에 대한 중국공산당중앙의 결정[中共中央關於推進農村改革發展若干重大問題的決定]｣을 심의하여 통과시켰다. 회의 전야에 중남해(中南海)는 회의의 중점의제에 토지제도개혁의 완수와 농민에게 재부(財富)의 환급, 농업현대화의 발전과 식량안전의 보장, 도시-농촌 이원체제의 타파와 도시-농촌 일원화의 추진, 당면한 경제상황과 경제정책에 대한 연구 등이 포함되며 토지제도와 관련된 정책의 조정이 앞으로 본격적인 농촌개혁의 관건이 될 것이라고 공포하였다. 사람들이 별로 주목하지 않았던 이번 회의의 특이점은, 중남해가 중국공산당 17전대회의 대표 가운데 농업과 농촌업무에 종사하는 일부 기층인사와 농업, 농촌, 농민문제를 연구하는 일부 전문가들을 회의에 초청하여 참석시켰다는 점이다. 이는 중국공산당 중전회의사상 초유의 일이다.

후진타오(胡錦濤)가 ‘토지거래[土地流轉]’를 언급하다

3중전회의 전야인 9월 30일에 중국공산당중앙총서기 후진타오(胡錦濤)는 안후이성(安徽省) 샤오강촌(小崗村)을 시찰할 때 이렇게 말하였다. “나는 농촌의 친구들에게 분명하게 알립니다. 가정도급경영[家庭承包經營]을 기초로 하고 통일과 분산을 결합한 이중경영체제는 당의 농촌정책의 초석입니다. 현행 토지도급[土地承包]관계를 오래도록 안정적으로 유지할 뿐만 아니라 농민들에게 더욱 충실하고 보장된 토지도급경영권[土地承包經營權]을 부여할 것입니다. 동시에 농민들의 바람에 따라 농민들이 여러 가지 형식으로 토지도급경영권을 거래할 수 있도록 허락하여 적절한 규모의 경영으로 발전시켜 나가게 할 것입니다.”

그러나 ‘토지거래’는 3중전회의에서 중국공산당 고위층의 공감대를 결코 얻지 못하였다. 3중전회의 폐막일에 발표된 회의공보(會議公報)에는 ‘토지거래’에 대하여 한 글자도 언급하지 않았으며, 중국공산당의 대변자인 신화사(新華社)가 회의폐막 당일에 전한 농촌의 개혁발전을 추진하는 ‘정책신호’ 가운데도 언급되지 않았다. 13일에 중국공산당은 중남해가 3중전회의의 문건에 대하여 당외 인사를 초청하여 좌담회를 열었다는 소식을 발표하였다. 그 회의석상에서 후진타오는 단지 “농촌의 개혁과 발전에 새로운 돌파구를 찾기 위하여 반드시 노력할 것이다”, “반드시 농촌체제의 기제를 지속적으로 창조할 것이다.”라고만 말하였으며 ‘토지거래’에 대하여는 명확하게 언급하지 않았다. 이는 후진타오가 회의 전에 거론하였던 ‘토지거래’나 그 뒤 중국공산당 관영매체가 열렬히 보도하여 촉발시킨 민중의 토지개혁에 대한 기대와는 상당히 차이가 나는 것이었다. 이전에 중국사회 각계각층의 격렬한 논쟁을 불러일으켰던 ‘토지거래’라는 신정책은 회의의 공보(公報) 가운데는 특별히 강조되지 않았다.

알려진 바에 따르면, 3중전회의에서 토지제도개혁을 검토하는 가운데 이견이 가장 컸던 분야는 농촌토지거래로서, 그것은 결코 지방정책집행자의 완전한 동의를 얻지 못하였으며, 중앙의 고위층도 아직은 시기가 완전히 성숙하지 않았으며, 현행의 이원적 토지제도가 여전히 유지되어야 하고 토지용도관제(土地用途管制)의 관리체계도 유지되어야 한다고 인식하였기 때문에 ‘토지거래’가 즉각 전면적으로 시행될 수 없다고 하였다. ‘자유거래’를 대체하는 것으로는 규획관제(規劃管制), 용도관제(用途管制), 항목관제(項目管制)의 전제 하에 정부주도의 ‘심의, 비준, 동의를 거친’ 거래가 제한적으로 이루어질 것인데, 이런 내용은 ｢토지관리법(土地管理法)｣의 개정항목에 포함될 것이다.

그러나 사람들을 기쁘게 한 것은, 회의공보에서 언급한 ‘도시와 농촌의 경제사회발전의 일체화’가 제1위의 ‘기본목표’로 열거되었으며, ‘농민의 민주권리가 확실히 보장받을 것’이고 ‘농민의 권익을 확실히 보장할 것’임을 중점적으로 언급한 점이다. 이는 틀림없이 하나의 신호, 즉 농민의 ‘국민 대우’가 전체적인 청사진 속에서 해결될 것이라는 신호를 보여준다. 알려진 바에 따르면, 아직 공개되지 않은 3중전회의 문건에서는 농촌의 개혁과 발전을 추진하기 위하여 ‘적게 거두고, 자립성을 키워주는[少取放活]’방침을 지속적으로 견지할 것이라고 하였으며, 거기에는 “현행 토지도급관계를 안정적이고 지속적으로 유지하고 농민의 바람을 존중한다는 전제 하에 농민에게 더욱 충분하고 보장된 토지도급경영권을 부여하여 농촌사회의 생산력을 진일보 해방시키고 발전시킨다.”는 내용이 포함되어 있다고 한다.

토지거래를 허가하는 것은 중국농촌의 지나치게 분산화된 소농경제모델을 타파하고 농촌의 토지집중을 자극하여 농업의 집약화와 대규모경영을 실현하게 될 것이다. 베이징의 한 학자는, 이번의 토지개혁은 외부에서 기대하는 ‘제도변혁’과는 차이가 있으며, 단지 현행 이원적 토지제도를 유지한다는 전제 하의 ‘기술적 토지개혁’이라고 하였다. 이 학자는, 농촌 토지의 저당권에 대한 금령은 점차 풀릴 것이고 토지수용제도와 그에 따른 수익분배제도는 ‘개혁과정’에 들어갈 것이지만, 외부에서 농촌토지개혁의 관건으로 간주하고 있는 토지의 자유거래는 정부통제 하의 거래로 대체되고 단시일 안에 시범지역 이외 지역에서 광범하게 시행되지는 않을 것이라고 하였다. 중남해는 18억 무(畝)의 경작지가 중국의 국가안전과 사회안정에 관계된다고 보고 있다. 그리하여 현재의 기본적인 토지제도를 바꾸지 않는 ‘기술적 토지개혁’이 중국의 최고정책결정자들의 현실적 선택이 되었다.

여러 형태의 토지거래에 대한 검토는 외부사람들에게는 토지사유화의 서막을 여는 것으로 여겨지고 있다. 이 토지개혁은 국내에서는 결코 한결같은 찬성을 얻지 못하였다. 많은 사람들은 이를 날카롭게 비판하였다. 중국공산당의 전통적 ‘좌파’는 이데올로기적 측면에서 이 개혁이 당의 건립 기초를 철저하게 파괴하는 것으로 보면서 “이번 개혁으로 인하여 해방되기 이전 상태로 돌아갈 것이다.”라고 하였다. ‘좌파’진영의 웹사이트인 ‘우여우즈샹(烏有之鄉)’에는 ｢토지거래는 중국을 종말로 몰고 갈 것이다｣, ｢‘토지거래’가 농민에게 가져다 줄 득실의 계산은 결코 간단하지 않다.｣, ｢‘토지사유화’의 역설 : 사용권거래｣, ｢토지사유화는  지식인들의 의도적 스토리이다｣, ｢토지거래에 관하여 - ‘온수로 청개구리를 삶는’데 놀라다｣ 등 많은 글들이 올라왔다. 그들은, 토지거래는 반드시 토지사유화를 초래하며, 토지가 개인에게 집중되면 대지주가 출현하고 토지를 잃은 농민들은 실업자가 될 것이므로 토지거래는 필연적으로 농촌의 빈부격차를 확대시키고 토지를 경영하는 대자본가를 출현시키게 된다고 말하였다.

토지사유화를 언급할 수 없다

지금까지 중국의 정책은 토지사유화를 언급할 수 없었다. 현행 ｢토지관리법｣은 “농민의 집체소유인 토지의 사용권은 비농업적 용도로 양도하거나 임대할 수 없다.”고 규정하고 있다. 이 규정은 일반적으로 토지개혁의 돌파구로 간주되고 있다. 국토자원부 정책법규사(政策法規司)의 왕서우즈(王守智) 사장(司長)은, 중국에는 아직 시장경제와 완전히 궤를 같이하는 토지관리제도가 갖추어져 있지 않으며, 명확한 재산권제도가 결핍되어 있다고 하였다. ｢토지관리법｣은 현재 개정 중이다.

그러나 일부 학자들은, ‘토지거래’가 결코 농촌개혁의 특효약은 아니라고 한다. 주룽지(朱鎔基) 총리가 재임할 때 그에게 서한을 보내어 농민을 위하여 목소리를 높였던 농촌문제 전문가 리창핑(李昌平)은 글을 써서, ‘이러한 방식의 개혁이 반드시 중국을 미국식 대농업(大農業)으로 나아가게 할 수 있는 것은 아니다. 도리어 필리핀식의 부패한 대지주모델로 빠질 가능성이 크다.’라고 주장하였다.

‘토지거래’는 3중전회의가 열리기 전에 이미 열띤 토론주제였는데 회의기간 며칠 동안 잠시 조용하였다가 회의공보가 공표된 뒤에 다시 논쟁의 중심 주제가 되었다. 알려진 바에 따르면, 3중전회의 때 지방정부와 경제계의 일부 중앙위원들은 ‘토지거래’를 찬성하지 않았다고 한다. 그들 중 일부는 바로 농촌의 토지에서 이익을 얻는 이익집단을 대표하였다.

금년 세계경제는 미국과 유럽 금융계의 강진으로 인해 발생한 국제금융 쓰나미가 덮쳐서 세계적 경기후퇴에 직면하였다. 토지개혁은, 대규모 토지를 도급하여 대규모경영을 하든, 토지로 주식을 매입하여 배당을 받든, 아니면 토지를 저당잡혀 창업자금을 빌리든 모두 농민의 수입을 제고하여 내수를 진작시킨다. 토지개혁에서 시작된 경제구조조정은 장기적으로 보면 쓰나미의 격랑을 막는 중국의 경제제방이 될 수도 있다. 그러나 쓰나미의 격랑이 중국을 덮치는 속도는 토지개혁으로 인한 효과가 국제경제충격을 막는 작용보다 분명히 빠르다.

사람들이 주목하는 것은 중국경제의 수출과 투자의 동력이 이미 떨어지고 있다는 점이다. 세계적 금융위기에 직면하여 3중전회의의 공보(公報)는 “경제안정, 금융안정, 자본시장안정, 사회적 안정의 유지”라는 4개 안정을 제시하였다.

중남해는 바로 위에서 언급한 여러 가지 요소들을 고려하였기 때문에, 외부에서 기대하는 토지제도개혁안을 서둘러 내어놓지 않았다. ‘토지거래’는 현행 ｢헌법｣, ｢토지관리법｣, ｢토지도급법[土地承包法]｣, ｢담보법｣, ｢물권법｣ 등과 관련되어 있으며 이 모든 법의 개정이 필요하다. 농촌개혁은 순서에 따라 점진적으로 추진되어야 하며 지나치게 서둘러서는 안 된다. 농촌개혁은 반드시 제도개혁이 수반되어야 추진될 수 있다. 그렇지 않으면 ‘토지거래’는 사회적 혼란을 초래한다. 경작지가 보호되지 않으면 식량안전과 중국의 안정이 보장되지 않으며, 안정 없이는 어떠한 개혁도 이야기할 수 없다.

지난 30년 동안 중국의 삼농(三農)문제는 결코 근본적이 해결책을 찾지 못하였다. 근년에 삼농문제가 중국공산당의 가장 중요한 이슈가 되었지만 ‘농민은 고통스럽고, 농촌은 가난하고, 농업은 취약한’ 현상은 바뀌지 않았다. 농업발전방식은 여전히 조방적이고, 도시와 농촌의 이원적구조의 모순이 불거져 나오며, 도시와 농촌의 격차는 확대되고 있다. 도시와 공업의 발전으로 인하여 농촌은 대량의 토지를 저가로 수용당하였으나, 농민에게 남겨진 것은 무거운 조세부담과 공공재의 공급결핍 및 거주이전의 제한이었다. 내지(內地) 부동산산업의 발전에 따라 개발상(開發商)들이 지방 관리와 결탁하여 농민들의 농토를 강점하는 현상이 두드러지고 있다. 농민들은 자본의 강세와 권력의 억압과 나쁜 세력의 위협 하에서 피해자가 되고 있으며, 토지를 잃은 많은 농민들은 유랑민으로 바뀌어 사회에 불안정을 조성하고 있다. 바로 이런 이유 때문에 정부당국은 토지개혁을 실시하기로 결심한 것이다.

현행 토지재산권제도는 명확하게 규정되어 있지 않다. 중국공산당이 집권한 뒤에 농촌은 3차례의 커다란 개혁을 겪었다. 첫 번째는 농촌토지개혁으로, 지주와 부농이 점유하고 있던 토지를 농민에게 나누어 주어 ‘경작자 토지소유’를 실현하였다. 그 후 다시 토지를 집체소유로 귀속시키고 인민공사(人民公社)의 합작경영으로 평균주의(平均主義)를 실현하였으나 농촌의 생산력을 심각하게 저하시켰다. 그리고 30년 전에 시작된 개혁개방으로 가정연산승포책임제(家庭聯產承包責任制)가 시행되어 ‘분전도호(分田到戶, 농지를 가구별로 분배하는 제도)’가 합법화되었다. 이로써 농민이 사용권을 가짐에 따라 농민의 생산욕구를 일정 정도 자극하게 되었으나 농민이 토지로부터 안정적으로 수익을 얻는 관계를 만들어내지는 못하였다.

1978년 겨울, 안후이성(安徽省) 펑양현(鳳陽縣) 샤오강촌(小崗村)의 18호의 농민들은 자발적으로 조직을 결성하고 은밀히 생사동맹(生死同盟)을 맺어 ‘포산도호(包產到戶, 생산요소의 소유권을 가진 생산집체가 농가에 목표 생산량을 부여하여 생산하게 하는 것으로 목표초과생산량에 대해서는 개별농가가 권리를 갖고 부족분에 대해서는 책임을 지게 된다)’의 ‘계약’을 맺었다. 이들은 피를 내어 지장을 찍고 은밀히 계약을 맺어 토지를 개별농가에 나누고 단간(單幹, 개인경영)을 실행함으로써 솔선하여 토지혁명을 실시하고 연산승포책임제(聯產承包責任制)를 실행하였다. 이 장거(壯擧)는 중국개혁개방의 신호탄이 되었으며 중국의 개혁개방의 서막의 한 부분을 열었다. 농촌에서 시작된 개혁은 신속하게 전국으로 확산되었다. 지난 30년 동안 중국은 3차례의 중요한 개혁을 수행하였다. 1980년대 초에 시작된 가정승포경영(家庭承包經營)을 핵심으로 하는 농촌경영체제개혁과 80년대 중반 농촌 세비(稅費)를 핵심으로 하는 농촌분배관계의 개혁 및 현재 진행 중인 농촌종합개혁이 그것이다.

최근 중국공산당중앙의 농업에 대한 투자는 지속적으로 증대하고 있다. 2004년부터 2008년까지 연속하여 5년 동안 중앙의 1호 문건은 모두 ‘삼농(三農)’으로 고정되어 있었으며, 식량의 직접보조, 농업세 폐지, 신농촌 건설 등의 부양정책들이 차례로 공포되었다. 그러나 ‘삼농’문제는 여전히 어려움이 겹겹이 쌓여 있다. 청두시(成都市)의 도농개혁을 총괄하는 청두사회과학원 경제연구소 천자쩌(陳家澤) 소장은, 가정연산승포책임제를 실시한 이후 농업분야에는 더 이상 근본적인 개혁이 진행되고 있지 않다고 하였다. 중국사회과학원 연구원이며 농업문제전문가인 루쉐이(陸學藝)는, 농촌의 체제문제가 해결책이 없는 것은 아니나 토지제도가 농촌의 발전을 억제하고 있다고 하였다.

알려진 바에 따르면 현재 개정 중인 ｢토지관리법｣에는 오랫동안 지탄을 받아온 토지수용제도가 여전히 포함되어 있다고 한다. 중국토지학회 황샤오후(黃曉虎) 비서장은, ‘토지수용제도는 여전히 개혁대상이다. 즉 정부는 비공익목적의 토지수용을 점진적으로 중단해야 한다. 상업적 목적의 토지수용은 기업과 정부 및 토지사용자인 농민이 협상하여 결정해야 한다.’고 하였다. 그러나 ‘토지관리법’의 개정에 참여하고 있는 한 학자는, 토지수용이 프리미엄수익을 만들어내는 분배제도는 개혁될 것이라고 하였다. 그는 ‘3중전회의 뒤에 정부당국은 토지수용에 따른 수익을 분배하는 제도개혁에 착수하였다. 기존의 토지수용제도를 따르면, 농민에게 지급하는 토지보상가격과 도시건설용지로 바뀐 뒤의 양도가격 간에 종종 엄청난 차이가 벌어지곤 하였다. 즉 개혁되어야 할 부분은 바로 토지수용에 따른 수익의 분배방식이다. 현행 체제 하에서는 이 차액 부분이 일단 지방재정으로 귀속되었다가 다시 지방재정에서 토지를 상실한 농민에게 보상형식으로 지급된다. 차후의 개혁은 토지를 상실한 농민이 토지수용과정에서 하나의 주체가 되어 이 수익이 지방재정에 귀속되기 전에 이 부분의 프리미엄수익에 대한 분배권을 갖든지, 혹은 직접 현금으로 분배받든지, 아니면 수익성이 있는 토지에 대한 지분을 보유하여 장기간 수익을 얻을 수 있도록 할 것이다.’라고 하였다.

토지는 농민의 재산이 되어야 한다

중국사회과학원 농촌발전연구소 사회문제연구중심의 위젠룽(于建嶸) 주임은, ‘농민의 기본권리라는 측면에서 토지를 이해하면 그것은 바로 재산권이므로 농민에게 그 권리를 돌려주어야 한다. 이것이 바로 가장 중요한 점이다. 그러나 현실적으로 모든 토지의 이전과 양도는 종종 우선 국가가 저가로 수용하여 국유로 전환한 뒤에 다시 시장가격으로 판매하는 과정을 거치며, 농민은 그들이 수용당한 토지에 부가된 가치를 분배받는 체계에서 배척당하고 있다. 농민은 토지의 매각여부를 결정할 수도 없고, 또 매입자와 평등하게 가격을 협상할 수도 없다. 국가와 세력집단들은 구속받지 않고 농민의 토지권익을 차지할 수 있으며, 수많은 농민들을 토지가 없고[無地], 직업이 없고[無業], 사회보장이 없는[無社保] ‘삼무(三無)’의 상태로 만들고 있다. 농민들의 입장에서 말하자면 토지는 단지 하나의 생산자원일 뿐만 아니라 진정한 그들의 재산이다. 이는 한 농민이 공민(公民)이 되는 기본권리문제이다. 이 문제를 해결하지 못하면 중국의 농민문제를 진정으로 해결할 수는 없다.’고 하였다.

위젠룽은 또 ‘3중전회의 이후의 또 하나의 개혁의 중점은 바로 농촌금융이다. 현재 농민들은 돈을 빌릴 수 없으나 앞으로는 다원화된 농촌금융시장을 지원하고 육성하여야 한다. 예를 들어 촌진은행(村鎮銀行), 대관공사(貸款公司), 농촌자금호조사(農村資金互助社) 등 신흥 농촌금융기구를 육성하여 농촌금융을 지원하고 농촌의 생산과 생활을 지원함으로써 농촌의 내수를 확대해야 한다. 농민들에게, 그들이 소유한 토지가 무엇이며, 그것을 양도하거나 농촌금융기관에 담보로 제공하고 돈을 빌릴 수 있다는 내용이 적힌 소책자를 지급해야 한다. 도시민들이 주택을 저당잡히고 돈을 빌리듯이 농민들은 농지를 저당잡히고 돈을 빌릴 수 있다.’고 하였다.

중국의 토지개혁이 그 속도가 더디고 여러 가지 어려움이 산재해 있지만 ‘농민의 권익을 확실하게 보장해야 한다.’는 것은 사회의 공통된 인식이다. 농민의 권리와 권익이 확실하게 보장을 받을 때가 바로 ‘삼농’문제가 기본적으로 해결되는 날이 될 것이다. 사람들이 ‘권리를 농민에게 돌려주기’를 바랄 때 농민의 권리가 확실히 보장받는 날이 빨리 도래할 것이다.